第五章 在探讨联邦政府之前有必要研究各州的过去[1]（第9/29页）

我曾说过，在马萨诸塞州，郡的事务主要由地方法庭处理。地方法庭由州长及其咨询委员会任命的一定数量的行政官员组成。郡不设代表，它的预算由国家［原文为：州］立法机关投票表决。

而在纽约这样的大州，以及俄亥俄州和宾夕法尼亚州，一切截然相反，每个郡的居民选出一定数量的代表，这些代表聚在一起组成代表制郡议会。[76]

郡的议会在一定范围内有权力向居民征税；在这方面，它组成了一个真正的立法机关。它既管理郡的行政行为，又在某些情况下指导城镇的行政工作，把城镇的权力控制在比马萨诸塞州的城镇更严格的范围的。[77]

这就是联邦各州在城镇和郡县的组织构造上呈现出来的主要差异。如果我想研究执行方法的细节问题，那么我还能找到许多其他的不同之处。但是我的目的不是讲述美国的行政法。

我认为我曾叙述的内容足以阐明美国的行政工作取决于哪些主要原则。这些原则得到不同的应用；它们根据地点产生了大小不同的结果；但从根本上来看，它们都是一样的。法律的内容发生变化，法律的外貌发生变化，但同一种精神赋予法律活力。

并非各处的城镇和郡都是以同样的方式得以建立，但你可以说美国各地的城镇和郡的组织都以同一种思想为基础，即每个人都是与其自身利益相关的事务的最佳裁判者，其完全能够满足自身的需要。因此城镇和郡只负责照料人们的特殊利益。州负责统治而不管行政。这一原则存在例外，但其不能与该原则相悖。[78]

这一原则产生的第一个结果是居民自行选择城镇和郡的所有行政官员[79]，或者至少专门从居民中选择这些行政官员。[80]

［≠其产生的第二个结果是几乎所有与城镇和郡的利益有关的行政权力都被置于他们手中。

州保留了对所有城镇和郡实施法律的权力，此外，它也没有赋予任何官员从总体上指挥行政活动的权力。≠］

因为各处的行政官员都是通过选举产生的或者至少是不能随意罢免的，所以各处都不会产生等级制度。因此，几乎有多少官职就有多少独立的官员。行政权力被分散到众多人手中。

由于行政等级制度不存在于任何地方，行政官员都通过选举产生且在届满之前不得随意罢免，所以必须建立某种制裁行政官员的制度。罚款制度因此产生，以此迫使下级机关和它们的代表服从法律规定。这一制度被应用于联邦各地。

不过，在各州，惩治行政犯罪或者采取紧急行政措施的权力未被授予同一法官。

英裔美国人采用的治安法官制度来自同一来源；各州均有这种制度。但各州并非总是以同样的方式利用该制度。

各地的治安法官均参与城镇和郡的行政工作[81]；他们直接实施行政行为或者通过惩治行政犯罪参与行政工作。但在大多数州，最严重的行政犯罪行为通常交由普通法院审理。

因此，行政官员的选举制度、不能罢免行政官员、缺乏行政等级制度以及将司法手段引入社会政府的下级行政部门，是从缅因州到佛罗里达州盛行的行政制度的主要特点。[82]

在某些州里，开始看到行政集权的迹象。纽约州走在这条队伍的最前方。

在纽约州，中央政府官员在某些情况中对其下属机构进行的管理就是一种监督和控制。[83]在另一些情况中，他们组成一种审理上诉案件的上诉法院。[84]在纽约州，将司法处罚作为行政措施的情况少于其他州。在那里，对行政犯罪提起诉讼的权力也掌握在少数人手中。[85]

其他某些州也微微显露出这种倾向。[86]但是，大体上，你可以说美国公共行政的突出特点是惊人的地方分权化。

关于州

我已经谈论了城镇及其行政，我还得谈谈州及其政府。

在这里，我可以一笔带过而不用担心读者们产生误解；我所探讨的一切全被详细描述于每个人均能轻易读懂的成文宪法中。[87]这些宪法以简单而合理的理论为基础。

其所规定的大部分内容已被所有立宪国家所采纳；它们因而已为我们所熟知。

因此，我们在这里仅做简单的陈述。随后，我会尝试对我所描述的内容作评价。

州的立法权

立法机构分为两院。——参议院。——众议院。——这两大机构的不同职能。

州的立法权被划分给两院；第一个通常被称为参议院。

参议院通常是一个立法机构，但有时它也能成为行政机构和司法机构。

它根据不同的宪法以不同的方式参与行政管理[88]，但它一般是在官员竞选的时候进入行政权领域。

它通过审理某些行政犯罪行为，或者有时通过对某些民事行为做出裁决，从而行使它的司法权力。[89]