第五章 在探讨联邦政府之前有必要研究各州的过去[1]（第12/29页）

几乎所有充满激情和野心的人在谈论集权时都缺乏一种摧毁它的真正欲望。古罗马的禁卫军发生了什么事，因为他们期待着得到整个帝国，所以心甘情愿地忍受君主的暴政。因此地方分权就像自由那样，是国家领导人承诺兑现但实际上从未履行的东西。为了获取并维持地方分权，国家只能凭借其自身的努力，如果国家本身对其不感兴趣，那么这种不幸就无药可救了。

令人惊讶的是，这些强烈要求获得自我管理权力的组织，通常对那些授予他们的权力毫无热情，他们几乎总是迫切地想摆脱这种权力，仿佛它是沉重而无用的负担。≠］[108]

我们已经知道行政集权并不存在于美国。那里几乎也找不到等级制度存在的痕迹。那里的地方分权已经发展到我认为任何一个欧洲国家不是觉得不愉快，而是感到无法容忍的地步，而这种地方分权甚至在美国也产生了一些不良后果。但是，在美国，政府集权达到了最高程度。不难证明的是，美国的国家权力比欧洲以往的任何一个君主国家更为集中。每个州不仅设有一个制定法律的机构，而且设有一个能够创造与之相关的政治生活的权力机关；但在一般情况下，美国人也避免了数个区域或郡的议会联合行动，以防止这些议会图谋逾越它们的行政职权而阻碍政府的运作。在美国，没有任何力量能够对抗每个州的立法机关。没有什么能够阻止它前进，不管是特权，还是地方豁免权，还是个人影响力，甚至是理性的权威，因为它代表了大多数人，而大多数人声称其是理性的唯一代表。因此，除了它自己的意志之外，没有什么东西能够限制它的行动。站在它的旁边并受它控制的是行政权力的代表，他们通过强制力迫使不满之人服从。[109]

只在政府工作的某些细节上还存在一定弱点。

美国的各个共和州没有用来镇压少数派的常备军队，但迄今为止，那里的少数派还没有发展到可以发动战争，也没有令各州觉得有建立军队的必要。[110]通常情况下，州利用城镇官员或郡县官员与公民打交道。比如，在新英格兰，由城镇估税员分派税额；城镇税务员计征税款；城镇司库确保将税收上交至公库；由普通法院审理税务纠纷。这样的征税方法是缓慢而不便的，它往往会妨碍具有巨大资金需求的政府行动。一般而言，凡是与政府的生存有重大关系的事务，都应由政府自行任命官员，并随时选择善于迅速处理工作的官员取而代之；但是，像美国那样建立起来的中央政府总是易于根据需要采取更积极有效的行动方法。[111]

因此，并不像人们所说的那样，因为美国没有实行中央集权，所以新大陆的各个共和州将走向毁灭。[112]我们可以断言，美国各州的政府并非不够集权，而是过于集权；我将在后文证明这一观点。立法议会每天都在吞食各种各样的政府权力；它们意图将所有权力都聚集在自己手中，就像法国的公会所做的那样。[113]这样集中起来的社会权力会不断易手，因为它是从属于人民的权力。因为它可以为所欲为，所以它通常显得缺乏理智和远见。那也是它的危险之处。因此，有朝一日导致这种社会权力毁灭的正该是力量本身，而不是它的软弱无能。[114]

行政分权在美国产生了几种不同的影响。

我们已经发现美国人几乎已经将行政从政府中完全独立出来；在这个方面，在我看来，他们似乎已经超越了理性的界限，因为即使是一些次要的事情，也仍然需要涉及国家利益的统一制度。[115]

州没有指派行政官员担任其境内各个地点的固定职务，因而不能建立共同的惩罚制度；其结果是，它很少尝试颁布全州统一的社会治安条例。但是，它显然迫切需要这些条例。欧洲人在美国往往找不到这些条例。这种表面上的混乱，最初会使欧洲人认为美国社会处于完全无政府状态；当他深入观察其本质的时候，他才能纠正自己的错误。

［中央行政的缺失往往会阻碍各州处理某些涉及普遍利益的事务，如果将这些事务交由各个地区或临时代表、特殊代表处理，其在执行过程中将会遇到很大的困难。此外，往往令人感到担忧的是，没有固定职位进行集中管理和监督，该工作一旦完成，可能自行毁灭。

至于一部分领域的行政原则与另一部分领域的行政原则之间存在的差异，这些在欧洲非常显著的差异在美国并不明显。就目前的例子来看，各州的领域不是特别广大是其中一个原因；而最重要的是，它们的人口大致相当——无论是人口来源还是受教育程度都大致相当，以至于这些差异无法持久存在。此外，所有郡被迫遵守的一般性法规也是大致相当的。